徐瑾/文
改革開放之后,經濟學成為顯學,不少經濟學家也類似明星網紅,演講邀約頻繁。很多時候,大家最希望了解的信息是政府的想法以及政策思路——可以說,政策思維是市場覺得最有的價值一塊。但是因為各種原因,這塊在過去并沒有很透明,也沒有很好的普及書,青年學者蘭小歡的《置身事內:中國政府與經濟發展》可以說彌補了這一空白。
也正因此,這本書的主角并不抽象,可以說非常具體,“既不是微觀的價格機制,也不是宏觀的經濟周期,而是政府和政策。”政府和政策,其實構成了我們日常生活柴米油鹽以及國家外交等大問題,但往往也是我們“最熟悉的陌生人”。
為什么要關注政府?如果把經濟比作甜美的蛋糕,正如蘭小歡所言,政府不但影響分“蛋糕”,甚至直接參與生產“蛋糕”,因為不可能脫離政府談經濟。也正因此,“必須深入了解這一政治經濟機體如何運作,才可能對其進行判斷。我們生活在這個機體中,我們的發展有賴于對這個機體的認知。”
確實,我們身在中國發展的洪流中,對于時代變遷難以回避,時代的沙粒也足夠構成個人的大山,國家劇變與個人命運構成時代的交響曲,“過去40年,我國的名義GDP增長了242倍,大家從每個月掙二三十元變成了掙四五千元,動作稍微慢一點,就被時代甩在了后面。身在其中的風風火火、慌慌張張、大起大落、大喜大悲,其他國家的人無論有多少知識和理論,都沒有切身感受。”
《置身事內》的關注主線是地方政府投融資,可以分為兩部分,一方面介紹地方政府的基本事務、收入、支出、土地融資和開發、投資和債務等;另一方面,作者希望解釋上述行為的影響,包括城市化和工業化、房價、地區差異、債務風險、國內經濟結構失衡、國際貿易沖突等。
用大白話來說就是,地方政府的錢怎么來的?錢又是怎么分的?以及帶來的各種問題。舉個例子,比如大家詬病的高房價,很大原因就直接來自財稅的變化。出讓土地中,只有一半是商住土地,但這一塊卻貢獻巨大收入,做實了“土地財政”的實質是“房地產財政”的真相。其結果是什么?“一方面,各地都補貼工業用地,大力招商引資,推動了制造業迅猛發展;另一方面,隨著工業化和城市化的發展,大量新增人口涌入經濟發達地區,而這些地方的住宅用地供給卻不足,房價自然飛漲,帶動地價飛漲。”
如果把中國政府比作一個大的公司,那么地方政府也可以看做各個收支相對獨立的分公司,二者之間博弈合作關系也構成了很多中國特色的一大底色。普通人每日接觸的都是基層政府,也很容易感嘆上層政策的變形和加碼,但是如果深入政治邏輯,會發現這種扭曲的內在必然性。
類似在一個公司,一方面是總經理領導各個部門總監,總經理對于下面的決策,也有最終決策權,原則上可以推翻下級所有決定。但是如果你在公司呆過,稍微知道管理學的竅門,就知道這不太能,很多時候原則上可以的事,在現實中就不太可能,原因在于信息的不透明性,導致上級也依賴下級,“上級不可能掌握和處理所有信息,所以很多事務實際上由下級全權處理。即使上級想干預,常常也不得不依賴下級提供的信息。比如上級視察工作,都要聽取下級匯報,內容是否可靠,上級不見得知道。如果上級沒有獨立的信息來源,就可能被下級牽著鼻子走。”對于這樣的情況,蘭小歡總結了一下,分為兩種權威:那就是上級名義上有最終決定權,擁有“形式權威”,而因為信息復雜、不易處理,下級實際上自主性很大,擁有“實際權威”。
這個話題其實不少經濟學家也研究過,如何維護兩類權威的平衡是政府有效運作的關鍵。“若下級有明顯信息優勢,且承擔主要后果,那就該自主決策。若下級雖有信息優勢,但決策后果對上級很重要,上級就可能多干預。但上級干預可能會降低下級的工作積極性,結果不一定對上級更有利。”最典型的案例,比如國企的分級管理,核心就是解決權利歸屬問題,到底是歸誰監管,一家企業的定位應該是央企、省屬國企,還是市屬國企?國企國企,名義上屬于全國,但是其實存在分級管理,信息獲取程度也是劃分的關鍵,“如果企業離上級政府很遠,交通不便,且企業間差異又很大,上級政府就很難有效處理相關信息,所以更可能下放管轄權。但如果企業有戰略意義,對上級很重要,那無論地理位置如何,都由上級管轄。”
蘭小歡總結地方政府推動經濟發展的模式,一大特點是城市化過程中“重土地、輕人”,優點和缺點都并存:一方面,固然可以快速推進城市化和基礎設施建設,另一方面,顯而易見是公共服務供給不足,推高了房價和居民債務負擔,拉大了地區差距和貧富差距。他對于未來,顯然保持了樂觀,也提出了“生產型政府”向“服務型政府”的轉變。
最后,我們來反思一下“置身事內”這個題目。這個詞其實有點類似前些時候流行的“躬身入局”,都更多強調從當事人和主使者身份去思考全局。一方面,從這個意義來說,以外來概念直接映射中國現實,確實可能帶來混淆,也會容易迷糊,也會喪失對于中國情景的理解力。確實,正如有的讀者所談,這本書算是對于“中國奇跡”比較能接受的一種正向敘事。另一方面,這句話其實也缺乏主語,誰才算真正在“事內”,誰又置身誰的“事內”?因為從經濟學上而言,任何決策都應該有后果,如果做決策者的后果,由其他人承擔,那么其他人算“事內”還是“事外”?
我理解作者所談的“置身事內”,說的未必是站在權力幕布背后,了解什么不為人知的秘密和勾兌,而是強調從當局者思路去理解,因此這本書更多強調“是什么”和“為什么”,至于大家可能最關心的“怎么辦”,作者也自認注重解釋當下正在實施的政策和改革,他認為了解政府認為應該怎么辦,比了解“我”認為應該怎么辦,重要得多。但是,如果站在更大的背景下,我們其實每個人愿意或者不愿意,都是市場經濟與國家變遷的“置身事內”者,即使是跟隨者,但是每個人的意見,看起來也許渺小微不足道,最終也會匯聚觀念的洪流,在某些時刻也足以形成歷史洪流的轉彎。
要成為一本暢銷書,其實很多時候不在于書本身,而是更多在于話題與時代??梢哉f,《置身事內》在不少人都感嘆“每年都是未來十來年最好的一年”的時候,能給予大家一些信心。這本書本意是寫給大學生為主,最后讀者卻大大超過這個群體。有位讀者曾說,“這本書讓我們看到了在整個改革開放的大轉型過程中,中國’政府’做對了什么,使中國從一個落后國家成為一個成功的經濟體。”
“中國做對了什么?”這個問題,其實是解釋中國經濟時候常常提出的經典問題——中國經濟面臨不少海外質疑,那么為什么還是能持續保持增長?某種意義上,這個問題的初心之一,就是對于中國經濟的肯定或者說樂觀。提出這一問題最有名的,是來自香港的經濟學家張五常,他曾經說,“我可以在一個星期內寫一本厚厚的批評中國的書。然而,在有那么多的不利的困境下,中國的高速增長持續了那么久,歷史上從來沒有出現過。中國一定是做了非常對的事才產生了我們見到的經濟奇跡。那是什么呢?這才是真正的問題。”
實際上,“中國做對了什么?”里的中國,既包含中國政府,也包含中國人民,在某種程度上說,人民永遠在做正確的事情,就是通過勤奮工作讓自己過上更好的生活,而他們的努力能否取得效果,的確會在很大程度上受制于“政府是否以及在多大程度上做了正確的事情”,換言之,糾正錯誤本身就是政府能夠做的最正確的事情。
對比之下,蘭小歡的樂觀,一方面是基于對中國政策務實慣例的信任,“在成功的經濟體中,經濟政策一定是務實的,不是意識形態化的;是具體的,不是抽象的。”另一方面則是基于情感的認同,“我的樂觀并不需要這些頭頭是道的邏輯支撐,它就是一種樸素的信念:相信中國會更好。這種信念不是源于學術訓練,而是源于司馬遷、杜甫、蘇軾,源于’一條大河波浪寬’,源于對中國人勤奮實干的欽佩。它影響了我看待問題的角度和處理信息的方式,我接受這種局限性,沒有改變的打算。”
不過,中國經濟的故事還在繼續,兩位數高增長已經成為往事。它走過了高速增長的前半程,下半程如何?是否走向更輝煌,還是所謂的“中等收入陷阱”?我不知道答案,但是我相信答案其實屬于每個與中國經濟有關的人。其實,大多數人一直身在事內。
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