（美編：肖利亞）

經濟觀察報 記者 陳月芹 新一輪城中村改造，正在緩緩拉開序幕。

7月21日，國務院常務會議通過了《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，明確了超大特大城市分三類推進實施：符合條件的實施拆除新建、開展經常性整治提升，以及介于兩者之間的實施拆整結合。

這與兩年來談“拆”色變、以微更新和微改造為主的城中村改造風向明顯不同。

根據住房和城鄉建設部《2022年城市建設統計年鑒》，“超大城市”和“特大城市”包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢、杭州、西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽、青島、長沙、蘇州等19個城市。按“七普”數據，哈爾濱、佛山、昆明、大連則亦在列。

經濟觀察報了解，當前多地正研究制定配套政策、摸清城中村底數、編制改造項目方案等。8月，住建部城中村改造信息系統投入運行，到了10月中旬，已有162個城中村改造項目入庫。

一位住建系統人士透露，“入庫”意味著舊改項目將被重點推進，每一節點都實時更新，更加公開透明。“入庫”項目由各地政府自行上報，首批主要選擇的是產權較清晰、較容易推進的舊改項目，后續還將陸續更新名單。

10月底剛結束的中央金融工作會議，專門提到要促進金融與房地產良性循環，加大保障性住房等“三大工程”的建設。這三大工程包括城中村改造、規劃建設保障性住房、平急兩用基礎設施。

一位負責城中村改造的地方官員認為，新一輪城中村改造之所以被寄予厚望，一是近幾年新冠疫情暴露出城中村居住條件和社會治理的短板；二是經過多輪“救市”政策加碼，房地產市場復蘇動力不足，而城中村改造可以直接調節供求關系，創造需求，激活市場；三是接軌新一輪“房改”，配建一定比例保障房等。

行業內多用“新一輪”定位年內啟動的城中村改造，以區分于2015年前后的棚改和2021年后的“微改造”。其“新意”表現在：一、由政府統籌+國企主導；二、凈地出讓；三、不再貨幣化安置，而以房票和實物安置為主；四、更多決策權交給城市政府，改造資金主要靠地方公共體系自籌，市域內平衡……

多個頭部券商測算，本輪超大特大城市“城中村”待改造面積或超13億平方米，每年拉動近萬億級投資，預計改造的全周期投資額在10萬億元以上。

三個多月來，各地城中村改造進展如何？對于賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產業怎么安置等難題，需要各地政府和參與主體逐漸摸索出一條新路。

國企唱主角

經濟觀察報采訪了解，本輪城中村改造的其中一項原則是須由政府統籌+國企參與，部分城市還要求參與企業必須為100%國資背景。

10月下旬，北京市和各區都分開舉行城市更新主題的會議，邀請中海、華潤、招商、首開等央國企參加，希望各開發商承接一些城中村改造片區統籌的工作。一位參會人員透露，區政府給每家開發商都劃定了片區，但不是強制攤派。

由于近兩年持續爆雷和行業下行影響，多數民營房企從主觀和客觀上都不具備參與城中村改造的條件，此前曾深耕華南城市更新的佳兆業、時代中國、奧園、龍光等房企逐漸偃旗息鼓。

一家已出險的頭部民營房企舊改負責人忙于公司的資產處置和保交樓，看到城中村改造政策風向有所改變，他也抓緊廣撒網，努力為停滯不前的舊改項目尋找新的接盤方。

一般而言，城中村改造的流程依次為：確定改造范圍（物理范圍與建筑物、產權人/村民）、確認實施主體、制定改造方案、補償與拆遷、土地整理、土地出讓、二級開發等。

與此前多由企業（尤其是民營企業）主導具體推進不同，新一輪城中村改造由城市政府主導，參與前期征收補償標準和程序的確認、改造方案的形成、規劃指標的統籌、土地收儲等。

前述負責城中村改造的地方官員表示，近10年來，深圳等城市在城中村改造上主要以市場化為主，由開發商深度參與舊村征地拆遷等一二級開發，在拆遷補償標準、程序上較為靈活，如今轉為全部由政府統籌做地，各地還需時間摸索改造路徑、確定改造主體。

華南地區一個副省級城市為了推進城中村改造，今年8月以來，已多次召集全市所有具備一級開發能力的市屬國企洽談，希望一一落實改造項目，讓企業依據不同項目先試先行，趟出一條路來。

但多家國企委婉地表示，依據現行拆改標準，項目很難算得過賬。一家上市房企負責人直言，國資委對企業經營效益有嚴格的考核要求，“做不了（舊改）”。

一家頭部地產央企的投資部門亦積極對接各地政府，但直接目的不是為了參與新一輪城中村改造，而是爭取將手上推進多年仍遇阻的舊改項目上報“入庫”。

該央企在一線城市某舊改項目投入改造了近10年，但因少數拆遷戶要價過高，遲遲無法推進。“集團要求我們必須處置完存量的舊改項目，才有可能去接新的項目”。

凈地出讓

7月28日，國務院副總理何立峰在超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議上明確強調，城中村改造必須實行凈地出讓。這也是本輪城中村改造的另一“鐵律”。

據了解，早在今年年初，一位國務院領導在廣州海珠區康鷺片區等地調研城中村改造進展時便要求，舊改要將一二級開發做明確切分，實行凈地出讓。

所謂凈地出讓，就是在政府劃定范圍內，由不同級別的做地主體負責統籌，對城中村改造的地塊開展前期開發整理，將零散分散的土地資源重新整合，再入庫以供出讓。

這有別于過去10年城中村改造中的一二級聯動模式——過去，開發商可以提前在一級環節鎖定土地資源，在土地收儲、轉性、分片區二級出讓和銷售等環節掌握主導權，也可以變相地提前鎖定土儲，分享片區房價和土地升值的利好。

廣州是本輪城中村改造中較早發文明確堅持“凈地出讓”的城市，在重點片區開展“統籌做地”試點。目前，廣州已明確7家市級做地主體，各有分工，具體包括：廣州火車站片區（廣州城投集團、廣州市建筑集團）；城市新中軸海珠片區（越秀集團）；羅沖圍片區（珠江實業集團、機場建設投資集團）；環五山創新策源區（越秀集團、機場建設投資集團）。

近一個月來，一家頭部券商研究員及其團隊調研了北京、上海、廣州、深圳、武漢、寧波、合肥、南京等地的城中村改造推進情況，發現了實際推進中的阻力，“一二級開發要分開，這事明顯影響到企業的算賬邏輯，很多城市尤其是廣深等南方城市很難具備凈地出讓的條件，歷史上（這些城市的舊改）從來不是凈地出讓的”。

前述已出險的頭部民營房企舊改負責人解釋，原來一二級聯動，相當于企業參與一級整理就直接拿到二級開發權了，利潤空間更高，這也是合理的，因為本身項目周期長、風險大，只有利潤空間更高一點，風險和收益才能相匹配。

凈地出讓意味著地方國企做一級開發，拿到二級市場去出讓，兩部分分開算賬。一家上海國企舊改人士透露，可能還存在一級開發企業定向獲取二級開發權后，需要補地價，這部分超額利潤可能向政府轉移。“把一二級開發切開，地方政府和國企可以獲得一級開發的部分利潤，同時更有效掌握項目改造的進度和節奏。”前述頭部券商研究員認為。

錢從哪來？

一直以來，錢是舊改推進難的主要癥結之一。

根據住建部要求，城中村改造要堅持多渠道籌措改造資金，既可以由城市政府籌措資金，也可以引入社會資金，銀行業金融機構將給予政策性和商業性貸款支持。同時，城市政府要統籌市域內改造資金安排和平衡。

改造資金的主要來源有財政撥款、地方專項債、金融機構融資、改造主體自籌、社會資本等。據經濟觀察報了解，目前城中村改造來自中央和社會資金來源有限，主要靠地方公共體系自籌。

8月，央行會議明確提出要加大對城中村改造的金融支持，符合條件的城中村改造項目有望于2024年納入地方政府專項債支持范圍。10月30日至31日在京舉行的中央金融工作會議，也明確提出要“促進金融與房地產良性循環”，“加快保障性住房等‘三大工程’建設”。

中金公司10月26日的研報顯示，目前城中村改造實操中，一般是企業先行承擔一定的前期開支，啟動項目，后續再爭取到來自政府的支付款項，但具體時間節奏和政府資金來源，比如來自存量財政資金、新的債務融資或土地出讓所得，尚未有統一的辦法。

目前各地正在積極申報城中村改造做地資金專項債券。10月中旬，廣州財政局、發改委、規自局、住建局等多部門，召集了越秀集團、廣州城投等市屬國企，以及交通銀行、招商銀行等金融機構，謀劃2024年城中村改造政府專項債券等工作。

據經濟觀察報了解，這筆城中村改造專項債必須“?？顚Ｓ?、封閉管理”。10月底，部分參會的做地主體已向有關部門上報了超20億元城中村改造政府專項債券額度，利率約3%，但目前尚待獲批。

后續，住建局、發改委等部門還將指導做地主體做好有關舊改項目的拆分、申報立項等工作。

10月開始，多地開始儲備謀劃2024年專項債項目。按照監管要求，2024年專項債投向保持十大領域不變，但在保障性安居工程領域，新增了城中村改造、保障性住房兩個投向。

3%的專項債利率是什么水平？一家央企投資負責人表示，除了中海、中國建筑等建筑企業的融資利率比較低，上半年部分項目開發貸利率甚至只要2.5%左右，但大部分央企、國企的綜合融資成本仍微高于3%。

一家長三角市屬國企人士說：“城中村改造專項借款可以借，但借了以后，如果項目收益是負的，那為什么要借？”

新一輪城中村改造增加了一些要求，比如凈地出讓、國企主導等，同時要求必須與保障房建設相結合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑規模，原則上應當按一定比例建設保障性住房、人才公寓和中小戶型租賃房。

前述長三角市屬國企人士坦言，目前尚未看到具體政策支持利好落地，“征地拆遷的工作流程沒有精簡，合規性要求更高了。國企每一項支出有嚴格的標準，我們做不到像民企此前做舊改時的‘靈活’操作，比如明面上按政府規定的補償標準，私下又執行另一套標準，只要整個項目一二級開發做完有利潤就行”。

“現在基本要求地方政府在自己體系內去調度資源，比如各層級國企，主要依靠地方政府本身的財政能力去落地。市里下任務到各區，區又找到各層級國企，讓企業想辦法。”該長三角市屬國企人士說，上市國企有業績考核要求，這一輪城中村改造，非上市的功能性國企，即承擔政府戰略任務、城市基礎建設的國企會承擔更多。